为了加快支出进度，避免地方政府专项债券（下称“专项债”）资金闲置，提高资金使用效益，年末地方密集调整专项债券资金用途。

12月10日，四川省财政厅和青岛市财政局公开当地部分新增地方政府专项债券资金用途调整的公告，分别对当地此前发行的31只和19只专项债券募集的部分资金用途进行调整，用于其他相关项目，分别涉及专项债资金约31亿元和约8.4亿元。

第一财经记者注意到，随着今年地方政府新增专项债券在9月底基本完成发行，此后地方密集调整专项债资金用途，涉及广东、江苏、浙江、四川等20多个省市，尤其12月份披露调整专项债资金用途调整的地方较多，涉及金额多在几十亿元，但也有像河南涉及金额达到270亿元。

为何地方年末密集调整专项债资金用途？原有专项债项目资金为何花不出去？如何提高专项债资金使用效益？

专项债用途调整缘由

为了稳投资稳经济，专项债额度大幅攀升，近些年均超3万亿元，专项债已经成为稳增长重要政策工具。

比如根据财政部数据，今年财政部下达地方新增专项债券额度达到4万亿元，除了部分用于偿还存量债务外，超3万亿元用于重大项目建设，支持项目超过3万个，支持了一大批早晚都要干、具有较强经济社会效益的项目建设，切实发挥了推动地方经济社会平稳发展的积极作用。

随着今年专项债额度基本在9月底前完成发行，尽快将这笔宝贵的巨额资金用起来，形成实物工作量成为关键。为此财政部多次提出要加快专项债发行使用进度。

但实践中，受各种因素影响，部分专项债资金不能及时支出，为了避免这笔资金闲置，并让政府损失利息支出，影响资金使用效益，为此中央允许地方对部分专项债资金用途进行调整，即对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，需要调整至其他项目产生的专项债券资金用途变动。

因此年底作为一个重要专项债资金使用节点，地方为了提高专项债资金使用效益，往往会密集对专项债资金用途进行调整，也就出现了上述现象。

第一财经记者梳理发现，上述20多个省市披露的专项债项目调整，多数为2024年专项债项目，部分则为前些年的专项债项目。专项债项目用途调整的原因，表述上各有不同。不过归纳起来，主要有四点。

一是项目实施规划等改变，使得部分债券资金年内无法支出，或者资金需求少于预期，因此将部分资金调整至其他项目。二是，部分专项债项目因各种因素无法实施，没法开工，因此将这部分资金用于其他项目。三是，部分专项债项目竣工有资金结余，因此调整至其他项目。四是，部分专项债项目被审计等监管部门发现存在问题，需要调整。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，一些地方在专项债项目设计论证的时候，准备工作不扎实，等到完成专项债发行筹集到资金，发现项目无法实施，不得已进行资金用途调整。还有一些专项债项目由于环境发生变化，不再符合项目完成条件，因此也需要及时调整。

根据云南省财政厅11月公开的部分新增专项债券用途调整有关事项的公告，当地对此前发行的部分专项债项目用途进行调整，涉及资金约43.8亿元。其中，滇池明珠广场保障性租赁住房项目、澜沧县智慧城市信息技术新型基础设施建设项目等8个专项债项目用途调整的原因，是根据2023年底国务院办公厅印发的《重点省份分类加强政府投资项目管理办法》规定，属于停缓建项目,目前暂时无法开工。

楚雄高新区云甸工业片区供气管网及LNG应急储备站建设专项债项目未开工，也被纳入上述专项债资金用途调整中，调整原因是根据园区发展需要，规划、设计有重大变更调整，项目暂时无法实施；云甸工业园区内用气企业较少，项目投资后，难以发挥资金效益。

不同于地方政府一般债券项目，专项债项目的核心要求是项目收益能否偿还本金利息，项目具备一定的收益性，实践中筛选专项债时，地方一般来说要求专项债项目覆盖本息的倍数超过1。

因此，调整专项债资金用途后的新项目均需要披露“一案两书”（《专项债券项目实施方案》、《项目财务评价报告书》和《项目法律意见书》），其中收益等测算必须满足专项债项目收益覆盖本息的基本要求，多数项目为1倍多。

以12月5日山西公开的调整专项债券资金用途公告为例，根据第三方机构预测，调整后募投项目预期收益均可覆盖其拟使用全部融资本息。比如山西将7611万元专项债资金调整用于五寨县国家农村产业融合发展示范园甜糯玉米产业园建设项目，该项目预期收入来源于玉米销售收入，可用于资金平衡的相关收益对全部融资本息的覆盖倍数为3.02。1153万元的专项债资金调整用于介休市城市公益性骨灰堂（一期）建设项目，该项目预期收入来自骨灰堂管理费收入，覆盖倍数为1.72倍。

警惕频繁调整

第一财经记者注意到，有一些专项债项目在今年8、9月份完成发行，近期就被纳入资金用途调整之列。另外有一些市县专项债资金用途调整的金额相对较大。

温来成表示，目前的确存在一些地方频繁、大面积调整专项债资金用途，而这并不是中央鼓励的方向，毕竟专项债资金用途调整是“特例”，这也暴露出一些地方专项债管理水平仍有待提升。

这一问题也受到地方审计部门关注。

比如，今年7月海南审计厅披露的审计报告称，部分专项债券资金安排与项目需求不匹配，发行后频繁调整。专项债券资金使用应坚持“以不调整为常态、调整为例外”，但市县在谋划项目时工作不扎实，项目频繁调整。有的市县14个专项债券项目3.67亿元发行后即全额调整，最短的仅发行1个月便进行调整；有的市县8个专项债券项目，在半年时间内进行反复调整，金额11.64亿元。

为了规范各地调整专项债资金用途，早在2021年财政部发布《地方政府专项债券用途调整操作指引》（下称《指引》），要求专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。

为了避免各地频繁调整专项债项目，上述《指引》明确，专项债券资金已安排的项目调整规模大、频次多的地区或部门，省级财政部门可适当扣减下一年度新增专项债券额度，引导各地区、各部门提升专项债券项目储备和安排的精准性、规范性。

温来成认为，对于实施过程中有问题需要调整的专项债项目，可以依规调整，这体现了实事求是原则，有利于减少资金闲置，充分发挥债券资金效应。但从管理角度，财政部也强调了不调整为常态，调整为特例。这就需要各地在前期项目储备中，尽力做好项目选择、论证等前期工作，尽量减少项目调整，让更多的项目符合专项债管理要求。